长沙市自然资源和规划局行政复议决定书
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长沙市自然资源和规划局行政复议决定书

2020-06-24 来源:长沙市自然资源和规划局
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    申请人余XX
    被申请人长沙市自然资源和规划局望城分局,住所地湖南省长沙市望城区高塘岭镇郭亮中路227号。
    法定代表人舒志清,局长。
    余XX(以下简称申请人)不服长沙市自然资源和规划局望城分局(原长沙市望城区国土资源局)(以下简称被申请人)作出的《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号),并请求依法确认《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)和《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》(望政办法〔2016〕86号)违法,本局依法受理了其行政复议申请。因申请人的第二项行政复议请求涉及对具体行政行为所依据的规定进行审查,2020年2月10日,本局将《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)和《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》(望政办法〔2016〕86号)移送长沙市人民政府进行合法性审查并中止本案行政复议。2020年3月30日,长沙市司法局作出《关于对规范性文件审查申请的回复》。2020年4月1日,我局向申请人作出《行政复议恢复审理通知书》,恢复本案行政复议的审理。现本案已复议终结。
    申请人请求:依法撤销被申请人作出的《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号),并请求依法确认《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)和《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》(望政办发〔2016〕86号)违法。
申请人称:申请人系长沙市望城区铜官街道华城村禾家组村民。2019年12月22日收到被申请人关于政府信息公开申请的告知书,方悉知于2018年8月10日发布长沙市望城区人民政府《征收土地方案公告》(望征字〔2018〕38号),被申请人按照征收公告于2018年9月4日发布了〔2018〕37号实施公告。上述公告均没有到组公布,申请人毫不知情,也没有任何人告知、提供任何征用地手续。申请人认为,被申请人发布征地实施公告以前没有召开动员会、没有发布预征地公告,征地实施公告没有及时告知申请人等被征地村民,征地程序违法。剥夺了申请人的知情权、申请听证权、行政复议权等,严重损害了申请人的权利。
    申请人认为被申请人发布上述征地补偿安置方案实施公告违法,其安置办法和补偿标准均不合法,严重损害了申请人的合法权益,应当依法予以撤销,其理由如下:
    1、该项目不是“为了公共利益的需要”,不符合征地的法定前提条件。
    2、项目涉及水田及其它耕地,应当报国务院批准。土地管理法第45条对此有明确规定,但是申请人没有看到国务院的任何批准文件,明显属于越权审批行为。
    3、据了解该项目报批的征地红线与实际征地红线不一致,实施公告征收范围小于报批范围;而且此前名义任何征地手续就以吴赣制药项目名义征收了,并大肆违法施工平整土地,是典型的违法征地行为。国土及有关执法部门应当严肃查处违法用地行为,而不是放任违法征地行为不管,甚至积极参与违法征地。
    综上,望城区人民政府征地行为不是为了公共利益的需要,程序严重违法,此前无手续征收土地;采取欺骗手段获取了湖南省人民政府的(2018) 政国土字第19号农用地转用、土地征收审批单。而审批单本身涉嫌越权审批,项目用地涉及基本农田应当报国务院批准。望城区无权制定安置办法及实施细则,违法无效。基于此,恳请依法确认上述(2018) 37号征地实施公告违法并依法撤销该公告,确认安置办法及细则违法。支持申请人的复议请求。
被申请人称:被申请人作出的《实施公告》事实清楚、证据确凿、程序合法。2018年7月3日,湖南省人民政府依法作出〔2018〕政国土挂字第19号《农用地转用、土地审批单》,对望城区2017年度第二十九批次建设用地(增加挂钩)项目用地的合法性进行审批。用地报批前,被申请人依法送达望国土资听告资〔2017〕第43号《拟征地告知书》告知听证的权利,充分听取被征地集体经济组织成员意见后,才予以申请征用土地报批。申请人认为对征收毫不知情,没有告知申请听证的权利的理由不能成立。
    望城区2017年度第二十九批次建设用地(增加挂钩)项目用地经省政府用地审批后,长沙市望城区人民政府发布望征〔2018〕第38号《长沙望城区人民政府征收土地方案公告》,于2018年8月10日送达到涉及征地的集体经济组织,在征地范围内张贴公告、宣传,告示建设用地项目名称、用途、征地位置、面积、征地补偿标准、安置办法及征拆相关事项。被申请人会同有关部门拟定征地补偿安置方案,于2018年8月21日发布征求意见公告〔2018〕33号《长沙市望城区国土资源局征地补偿安置方案征求意见公告》,在征地范围内张贴,明确告知:被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋合法建筑面积如有异议的,可以在本公告发布之日起十日内向区人民政府申请复查;对本方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的,请于本公告发布之日十日内以村为单位,以书面形式送达本局,逾期未送达的,视为没有不同意见,在规定的期限内,区人民政府未收到复查申请,被申请人也未收到任何书面或者口头听证申请。据此,被申请人将征地补偿安置方案报长沙市望城区人民政府批准后,于2018年9月4日发布实施公告〔2018〕37号《实施公告》,并于同日送达被拆迁的集体经济组织,在征地范围内进行公示张贴。可见,被申请人作出的《实施公告》事实清楚,符合《土地管理法事实条例》第二十五条的规定,程序合法。
    二、被申请人作出的《实施公告》主体适格,内容适当、适用法律法规正确。依据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条:“县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限,统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定,在原望城县撤县该区后“一改三不改”文件规定情形下,至今继续行使原有行政职能,被申请人统一负责本区的土地管理工作,有权依法依程序作出征地补偿安置方案实施公告。被申请人作出的《实施公告》,对被拆迁的位置、土地性质、征收补偿标准、安置方式、拆腾期限等拆迁和实施事项作了详细解说,并在实施公告第二款中明确告知了征地补偿安置费用总数,且可以到望城区拆迁事务所或项目指挥部查阅。可见,被申请人的征地补偿安置费用已足额支付。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及相关规定作出的《实施公告》,适用的法律法规正确。
    三、制定望政办发(2014)30号、望政办发(2016)86号规范性文件程序合法。为严格执行、落实《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》在集体土地上房屋征收拆迁有关法律法规规定,长沙市望城区人民政府依据《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府令第103号)第二十四条:“县(市)人民政府可依据本办法结合本地实际情况,指定除土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费外的其他补偿、补助费标准,报请市人民政府批准后执行”的规定,在《望城县征地补偿安置办法》(望政发〔2009〕11号)文件满五年拟自动失效的情形下,经区政府常务委员会审定原《望城县征地补偿安置办法》上地上附着物补偿标准调整方案后,由区国土资源局起草拟定《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发(2014)30号),经合法性审查后,形成征求意见稿,于2014年2月25日依法启动规范性文件制定听证会程序,广泛征求相关部门,听取社会各界人士、群众意见,形成《长沙市望城区征地补偿安置办法》正式稿后,经上报机关审示后,于2014年3月5日起实施,并于2014年3月20日向长沙市人民政府报请备案。
    为加强征地补偿安置管理,进一步维护被征地农村集体经济组织、村(居)民和其他权利人的合法权益,明确拆迁具体工作程序、拆迁事项、长沙市望城区人民政府根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府令第103号)、《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)等文件规定的精神,结合本区征拆实际情况,由望城区政府主办,区国土资源局联合相关部门起草拟定《<长沙市望城区征地补偿安置办法>实施细则》(望政办发〔2016〕86号)征求意见稿,听取相关部门及社会各界人士意见后,形成送审稿,原区政府法制办对该文件合法性提出书面意见,报经市人民政府审查,市政府听取长沙市国土资源局书面意见后,批准同意望城区政府制定《<长沙市望城区征地补偿安置办法>实施细则》(望政办发〔2016〕86号),于2016年7月11日起发布实施,该文件于2016年7月12日报请长沙市人民政府备案。
    原《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)发布实施后满五年已自动失效,长沙市望城区人民政府于2019年4月2日又依法依程序制定《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2019〕12号),为本区现行有效征拆规范性文件。为做好征拆补偿安置工作,我区已制定新《实施细则》(望政办法〔2019〕7号),该细则自2019年3月5日起施行;原2016年7月11日发布的《实施细则》(望政办发〔2018〕86号)已经废止。
    四、制定望政办发(2014) 30号和望政办发(2016) 86号规范性文件的内容适当。望政办发(2014) 30号和望政办发(2016) 86号规范性文件执行的内容是严格按《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》 (长沙市人民政府令第103号)中规定的职能职责、征地程序、征地拆迁补偿标准、安置方式等事项,结合望城行政区域情况制定,在长沙市人民政府决定关于调整征收农村集体土地地上附着物有及青苗补偿标准的通知后,对望城区相关征拆标准按上级政府文件进行调整,使其拆迁工作细化,其内容没有违背上位法和法律法规强制性、禁止性规定,相关拆迁政策更有利于保护被征拆人员拆迁利益,更有利于推动征拆工作和望城的经济建设。
    五、复议事项中相关问题的解释说明。1、关于货币安置区域农业人口每人发放限价商品房购房指标55平方米,是否低于长沙市每人80平方米,购买价格高出长沙市保障房1200元/平方米的一倍的问题。长沙市人民政府关于印发《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》 (长政发〔2015〕 21号)的通知第三条规定,各区县人民政府是被征地农民安置的主体。鼓励各区县积极探索被征地农民的住房安置模式,可以采取由各区县人民政府组织建设保障性住房,按规定价格销售给被征地农民。因购商品房和货币补助的实施办法由各区县人民政府制定。县(市)和望城区域范围内住房分配面积和购买价格,由县(市)和望城区人民政府另行制定并报市征地办备案。望城区人民政府根据长沙市人民政府关于印发《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》 (长政发〔2015〕 21号)的通知第三条规定,结合本区域实践情况,探索本区域范围内安置模式,给每个被安置的农业人口发放购房补助和补贴后,另行每人发放限价商品房的购房指标55平方米制度,已报市征地办备案,并不同于长沙市人民政府市辖区范围内的保障住房按建筑面积每人80平方米,由被征地农户购买,保障住房的购买均价格按1200元/平方米计算。
    2、关于被征农民纳入社保的问题。望城区人民政府实施的望政办发(2014) 30号和望政办发(2016) 86号文件中规定的被征收农户社保问题,是严格根据《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》制定的,明确实施货币安置的人员纳入城镇就业服务和社会保障体系,被征地农民的社会保障按照有关规定执行。被征地农民于房屋拆除后次月开始享受社会保障待遇。根据望城拆迁发展历时经历的拆迁政策和安置方式的不同,针对未享受社保政策待遇的,为充分保障原有被征收户的社会保障问题,望城区人民政府出台《长沙市望城区被征地失地少地农民生活补助实施方案》,系现行一直执行有效的关于社会保障的文件。
    3、望城区仍按县政府履职的问题。原望城县于2011年撤县改区后,因望城的行政区域,行政体制,人事管理一直沿用“一改三不改”的政策,在未出台新政策前,一直保留原有体制。撤县改区,并不对拆迁补偿安置标准造成影响,长沙地区各区(县)人民政府均是根据《长沙市征地补偿实施办法》 (长沙市人民政府令第103号)执行征收的,以此否认2011年发布征收土地公告效力的理由不能成立。
    4、关于《农用地转用、土地征收审批单》是否符合公共利益的问题。申请人在复议申请书中提到的涉案项目不涉及到“公共利益”, 不符合征地的法定前提条件。现《土地管理法》已于2020年1月1 日修正实施,但在修正前,且相关集体土地上房屋拆迁在该项目实施时没有对集体土地上公共利益进行明确界定,且尔康立邦项目也是为广大群众服务的,也应归属于公共利益范畴。该项目是否符合公共利益,湖南省人民政府在用地审批时,已对其进行审查,申请人认为不是为了公共利益的征收的理由不能成立。
    5、该项目用地是否需要报国务院批准的问题。根据《土地管理法》第四十五条的规定,涉及征收基本农田,基本农田以外超过35公顷的,需报国务院批准。而本审批的〔2018〕政国土挂字第19号《农用地转用、土地征收审批单》申请用地总面积才23. 2514公顷,地类系耕地,且不涉及基本农田,故不需要报国务院批准。
    6、该项目用地是否有合法征收土地手续问题。该项目在用地报批前,进行预征地告知听证,项目用地报审批后,长沙市望城区发布征收土地公告,被申请人作为土地行政管理部门,对该项目用地的人口和房屋进行调查,概算,依法发布征求意见公告和实施公告,分别进行张贴公示送达,确保被征收人的知情权,符合《土地管理法实施细则》第二十五条规定的程序,其征收程序合法,申请人认为没有征收程序的理由不能成立。
    综上所述,被申请人作出的《实施公告》事实清楚,适用法律法规正确,程序合法,请求维持其实施公告,驳回其复议申请。
    本局查明:2018年7月3日,湖南省人民政府作出(2018)政国土挂字第19号《农用地转用、土地征收审批单》,批准征收长沙市望城区铜官镇华城村、花实村23.2514公顷土地用于望城区2017年度第二十九批次建设用地(增减挂钩)项目用地。2018年8月10日,长沙市望城区人民政府发布《征收土地方案公告》(望征〔2018〕第38号)。2018年8月21日,被申请人发布《征地补偿安置方案征求意见公告》(征求意见公告〔2018〕33号)。征地补偿安置方案报望城区人民政府批准后,被申请人于2018年9月4日发布《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号),于同日送达至被征地集体经济组织,并在被征地集体经济组织张贴公示,对征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿安置费用、安置办法、拆迁腾地期限、补偿安置争议解决途径进行了公告。2017年4月13日,项目征地补偿费用总额已全额存入长沙市望城区征地拆迁事务所征地拆迁专用账户。
    2020年3月30日,长沙市司法局向本局作出《对于规范性文件审查申请的回复》,该回复称:望城虽于2011年撤县改区,但撤县改区的文件同时明确,望城区仍享有县级管理权限。望城区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府令第103号)、《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》(长政发〔2015〕21号)等法律法规、规章及上位规范性文件制定《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)和《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》(望政办法〔2016〕86号),并按规定报上级机关批准,履行了“三统一”程序,其制定主体、制定权限、制定程序合法。
    另查明,2019年3月,因望城区机构改革,将原长沙市望城区国土资源局的管理职责整合至新组建的长沙市自然资源和规划局望城分局。
    以上事实,有申请人陈述、被申请人答复、长沙市司法局《对于规范性文件审查申请的回复》、湖南省人民政府(2018)政国土挂字第19号《农用地转用、土地征收审批单》、长沙市望城区人民政府《征收土地方案公告》(望征〔2018〕38号)及送达回证、长沙市望城区国土资源局《征地补偿安置方案征求意见公告》(征求意见公告〔2018〕33号)及送达回证、长沙市望城区国土资源局《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号)及送达回证、张贴公示照片等证据予以证实。
    本局认为:《长沙市征地补偿安置条例》第十三条第一款规定:“征地补偿安置方案批准后,县(市)、区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡(镇、街道)和村(社区)、组发布征地补偿安置方案实施公告,并组织实施。”《长沙市征地补偿实施办法》(长沙市人民政府令第103号)第四条第二款第(五)项规定:“区、县(市)土地行政主管部门负责以下征地补偿工作:(五)发布征地补偿安置方案实施公告并报市人民政府征地办公室备案;”本案中,长沙市望城区人民政府依据湖南省人民政府(2018)政国土挂字第19号《农用地转用、土地征收审批单》发布了征收土地方案公告,被申请人发布征求意见公告后,拟定了征地补偿安置方案并报长沙市望城区人民政府批准,长沙市望城区人民政府批准后,被申请人依法发布《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号)并进行送达张贴,符合上述规定。
    关于申请人附带请求确认《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)和《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》(望政办法〔2016〕86号)违法的问题。上述两份文件系长沙市望城区人民政府发布,本局不具有审查上述两份文件合法性的法定职权,且现长沙市司法局作出的《对于规范性文件审查申请的回复》对上述两份文件的合法性予以认定,其制作主体、制定权限、制定程序合法。故对于上述两份文件合法性进行审查的复议请求,本局不再处理。
    关于申请人提出的涉案项目用地是否符合公共利益的问题。湖南省人民政府在作出《农用地转用、土地征收审批单》(〔2018〕政国土挂字第19号)时,已对涉案项目土地是否符合公共利益进行了审查,该审批单一经作出即具有公定力,故不存在申请人提出的不是为了公共利益的需要而进行的征收的问题。
    关于申请人提出的涉案项目是否应当报国务院批准的问题。《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十五条第一、二款规定:“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”本案中,湖南省人民政府作出的《农用地转用、土地征收审批单》(〔2018〕政国土挂字第19号)载明征收土地包括耕地、林地和其他农用地,并未包括基本农田,无需报国务院批准。
综上所述,被申请人作出的《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号)认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法;《长沙市望城区征地补偿安置办法》(望政办发〔2014〕30号)和《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》(望政办法〔2016〕86号)制作主体、制定权限、制定程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,决定如下:
    维持被申请人作出的《征地补偿安置方案实施公告》(实施公告〔2018〕37号)。
    申请人如不服本复议决定,可在收到复议决定之日起十五日内向长沙铁路运输法院提起行政诉讼。

长沙市自然资源和规划局
2020年6月24日                                       

 

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